中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究 [周雪光]

美国经济学家阿莱西那和他的同事（Alesina and Spolaore 1997）从经济学角度研究了国家规模在经济发展、国家稳定和国民福利诸方面的优势和劣势。他们的研究提出，大国因内部群体和文化差异性在内部整合上要付出更多的代价；但国家规模提供了市场规模，因此大国有利于经济增长，有利于降低那些必需公共品（如国防）的固定成本。但在世界经济一体化的条件下，小国可以有效地利用国际市场，在经济增长上并无劣势。

一统体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系；两者之间的紧张和不兼容集中体现为一统体制与有效治理之间的内在矛盾。

这两者之间的深刻矛盾是：一统体制的集中程度越高、越刚性，必然以相应程度上削弱地方治理权为代价，其有效治理的能力就会相应减弱；反之，有效治理能力的增强意味着地方政府治理权的扩张，常常表现在——或被解读为——各自为政，又会对一统体制产生巨大威胁。

这一矛盾的激烈程度和表现形式取决于两个因素：一是统辖的内容或治理的范围，二是资源和权力的重心所在。

简言之，维系一统体制的两个核心组织机制，一是官僚制度，二是观念制度。前者涉及中央政府及其下属各级政府机构间的等级结构；后者则表现为国家与个人（官员、公民）之间在社会心理、文化观念上的认同，体现在政府内外、全国上下的共享价值上。这两个制度提供了一统体制的组织基础。

即把官僚组织作为一种特有的组织形式，其基本特点表现在权力关系明确、等级层次有序的组织结构，通过专业化人员（公务员）和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令，提高决策和执行的效率。

一统体制的维系需要其他相应的治理机制来渗透和连接这一体制所覆盖的各个层次和不同角落，而认同和顺从中央权威的观念制度正是提供了这样一个机制。

交易成本经济学理论指出，正式组织有其特有的交易成本，如协调成本、激励成本等等。随着社会的复杂化程度增加，管理成本和协调成本急剧提高，对复杂性组织或活动投资的边际回报递减出现拐点，导致崩溃性动荡（Tainter 1990）。组织学的大量研究工作指出了官僚组织运作过程所存在的各种问题：第一，有限理性常常导致组织目标、组织设计和激励机制等制度安排上的问题（Cyert and March 1963，March and Simon 1958）。第二，组织中的委托—代理关系，一方面造就下级官员的代理人角色，权、责、利分离，难以从长计议；另一方面，不对称信息导致拥有信息方（通常是下级政府）有着更大的“谈判”优势，致使其在实际运行过程中具有相对独立性（Jensen and Meckling 1976，Wilson 1989）。第三，组织基础上的稳定利益集团导致官僚制链条间的信息传递不畅，甚至失灵。

决策一统性与执行灵活性体现了中央统辖权与地方治理权间的动态关系，是国家治理的核心过程。其基本表现形式是：中央权威体现在各层次政府对其一统决策的服从认同和贯彻实施过程之上；但在这一条自上而下的政策主线附近，允许各地、各领域的基层政府在不同方向上的偏移，以适应当地情况，增强其解决实际问题的能力。

“变通”反映了基层政府官员在解决实际问题时偏离官方话语或官僚体系的做法，“介乎正式的运作方式与非正式的运作方式之间的一种准正式的运作方式。更确切地说，变通实际上是一种正式机构按非正式程序进行的运作”（孙立平、郭于华2000），通过因地制宜的地方性机制来完成上级政府规定的任务（应星2001）。

因此，两者互为依赖生存：“共谋行为”之说只有在一统决策前提下方有意义；而唯有基层政府的“共谋行为”的存在，才能有效维持一统决策过程的象征意义。

变通的多样性和灵活性恰恰指向了一统决策与有效治理间的距离和紧张。在这个意义上，有效治理是以弱化一统体制的正式制度为代价的。

我们注意到，教化努力不得不越来越依靠组织的刚性束缚，在官僚制度的层层落实过程中，从时间上、形式上和激励上加以硬性约束，例如日常工作环境中常见的参观学习、传达动员、政治活动安排等场景。

“认认真真走过场，踏踏实实搞形式”这一说法恰如其分地反映出这些政治教育活动的仪式化特征。

首先，这一仪式制度不是从认知上建立了共享观念，而是在象征性符号和动员机制上建立和制度化了一整套程序规则。

当人们“认认真真走过场”时，这些行为本身就是对这一体制的顺从和接受。

这好比军队营房中的日常操练，这些列队行走形式本身与战时应对千变万化的战场场景没有直接关系，但是它们强化了服从命令、遵守纪律的“习性”。如此这般，政治动员一旦到来，人们的顺从行为会随之启动，而观念制度的功能也随之进行由名到实的转换。简言之，这些仪式性活动产生了民众顺从权威的共享知识和同步启动的效果，这正是权力的基础（Chwe 2001）。

中央政府针对官僚制度失败和地方性或局部性偏差的一个重要应对手段是运动型治理机制，即通过运动式的政治动员来贯彻落实自上而下的政策意图。

运动型治理机制的最大特点是，暂时叫停原官僚制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越官僚制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图。

这是因为，执行的“灵活性”与执行过程中的“偏离”常常是同一现象的不同标签。

在这里，我们也不难看到官僚制度、礼仪性活动与运动型机制之间相互依赖的微妙关系：这些通过官僚组织加以实施的仪式活动为运动式治理提供了组织动员机构和基本程序，并且不断地对人们的参与和协调加以操练；而仪式性活动又为运动式治理提供了合法性基础。

由于运动型治理的“任意性”特点，这种“纠偏”努力常常矫枉过正，导致始料未及的后果。例如，运动式治理的一个常见结果是“一管就死”。由于运动型治理机制的随意性特点，当风头一来，人们随之谨慎行事，社会呈现了整齐划一、万马齐喑的状态。

社会关系不是来自正式的权力关系，而是来自非正式的互动或其他社会领域，如校友、老乡及亲友关系等，与社会交往和人际关系中的情感、身份和期望交织一体，常常与组织设计的理性原则相悖，诱发与正式规章制度相悖的组织行为。

我的研究工作大多采用了组织学中行为科学的研究视角，特别关注“是什么”的问题，即试图认识理解在实际生活过程中的组织现象是怎样的，进而解释“为什么”的问题；而不是从“应该怎样做”这样的规范性（normative）问题出发。

国家治理模式有两个主要线索：一是中央权威与地方权力间关系，一是国家与民众间关系。

而郡县制度下，“时则有叛人而无叛吏，人怨于下而吏畏于上”。

任何权力……都有为自己之正当性辩护的必要。 ——韦伯（2004b：19）

这些研究大多将国家权力与官僚体制视为一体化组织而言之，其讨论也大多止于国家层面的大政方略、政策取向；其隐含的前提假设视官僚体制为国家权力的理性工具，故其实际运行过程可以忽略不计。

按照韦伯的说法，中国的官僚体制是植根于古老的地基上延续下来的，而这一地基在西方早就因古代城邦的发展而崩溃了

韦伯提出了权威的三个“理想类型”（ideal type）：传统权威、卡理斯玛权威和法理权威。所谓理想类型即是将某一现象的基本特征在理论上加以抽象概括，以供作为分析概念之用。一个理想类型在现实生活中并不完整存在；也就是说，实际运行的权威可能具有某一理想类型的主要特征但同时兼有其他类型的成分。

传统权威，顾名思义，是从历史上传承下来的习俗传统中得到合法性，如传统社会中的长老权威从沿袭已久的文化传统中得以维系和延续。卡理斯玛权威则是以领袖的超凡禀赋来获取追随者的认同拥戴，从而得到其合法性基础，这在社会运动如农民起义和各类集体行为中尤为突出。法理权威则是依据民众所认可接受的公正程序而得到合法性基础，例如经过选举程序产生的领袖或代表。

官僚制的一个突出特点是具有即事化的倾向，即以规章制度为本，按部就班，循规蹈矩。

这一情形源于官僚制特有的原则，即基于抽象规则来行使权威。而抽象的规则来自‘法律面前人人平等’的要求，对‘特权’的憎恶以及反对‘因事而异’方式行事的基本原则。

意思即是民主制度与官僚制在注重规则、法律面前人人平等的合法性基础诸方面很是一致。

家产制官员的职务忠诚并非针对即事化任务的即事化忠诚，而是基于一种婢仆对于主人的忠诚，基于对支配者有着无限义务的人身依附关系之上”

从韦伯理论的角度来看，在中国历史上，国家治理以皇权为中心，表现为家产制支配形式。

与韦伯式官僚体制不同，中国官僚体制不是建立在法理权威基础上的，而是国家支配形式的一个组成部分，依附于君主专断权力之下。

皇权建立在传统权威与卡理斯玛权威兼而有之的合法性基础之上，即一方面来自传统权威的祖宗之法，另一方面来自君权天授的卡理斯玛权威，体现在德治天下。

与皇权的合法性基础不同，中国官僚体制的合法性来源于自上而下的“授权”，集中表现在“向上负责制”。这一合法性基础与韦伯意义上的官僚制支配形式有本质上的区别。

“直到传统时代的结束，代表中央权力的君主，都一直在从事着反对官僚扩张其私人利益的斗争；而同时，抵制君主这些压力的儒家官僚则把这些压力说成是君主使天下为私产，并因此而丧失了对公共福利事业的道德关心的行为”

身兼儒教文人的官僚扮演着两种身份，既在权势上依附君权又在道德上约束君权。

可以说汗牛充栋的史书所展示的正是如此精心编撰修订而成的皇权与官僚权力相辅相成又紧张对峙的历史。

祝总斌（2006）的研究指出，历代官僚制度中发展出了各种制度规则对皇权的独断专行加以节制。

中国官僚体制的一个鲜明特点是，一方面在录用、委派、流动、晋升、考察诸方面有成熟完整的规章制度（吴宗国2004，瞿同祖2003［1962］，阎步克2010）；另一方面以同门、同乡、同事所构建的人情关系网络繁衍交织、派别林立、延绵不衰，作用尤为突出。

欲确保君主专断权力的有效行使，各级官员也需要对其下属拥有类似的权力以执行、实施自上而下的专断指令。

所以，专断权力在官僚体制逐级复制是这一支配形式的逻辑结果。

一旦官僚制度不能建立在程序规则基础上，则为非正式制度弥漫盛行敞开了大门。

在人事管理上，尽管君主试图用道德约束辅以严刑峻法来一统官员行为，但面对庞大的官僚体制，即使评判标准得当也只能通过各级官员来具体实施，导致了形式上的集权制而实质性的分权制，即实际权力掌握在上司的专断权力手中，结果是“上之于下，爱则援破格之词，恶之则以成法相诘”（刘师培1999［1907］：203）。

皇权与官僚权力之间的关系微妙复杂且意义重大，即君权强，则官僚体制为用；君权弱，则官僚体制自行其是。

合法性建立在以法理权威为表、但更多地表现出卡理斯玛权威为实的混合型基础之上。

这一混合型基础中的两种权威未及交融熨合，法理权威根基肤浅而卡理斯玛权威强势以行，后者的意志几欲冲破前者的羁绊；这些紧张一直存在，暗流涌动，并时常以极端形式爆发而出。

卡理斯玛权威的核心是，领袖以其超凡禀赋而得到追随者的拥戴和服从；而领袖则通过不断地创造“奇迹”来显示其超凡禀赋，以延续和强化这一合法性基础。

卡理斯玛权威不能是空中楼阁，需要建立在社会中心价值制度之上，得到追随者的认同和拥戴。

卡理斯玛权威建立在追随者对其超凡禀赋的信仰之上；不难理解，任何挑战卡理斯玛权威的话语都会弱化甚至瓦解其合法性基础，因此话语垄断权是维系卡理斯玛权威的关键所在。

逐步通过官僚体制介入、控制以至垄断意识形态相关的领域，有效地杜绝了质疑或挑战卡理斯玛权威的潜在可能性，如此制度安排可以说是这一支配形式的逻辑结果。

“惟有以其内部非常严格的纪律为手段，方能维持其对被支配者确实有效的强势”

卡理斯玛权威需要不断创造政绩来证实和延续其超凡禀性。

垄断权力逐级复制。卡理斯玛权威需要通过各级官僚组织次第向下实施，一个重要后果即是，在国家意图的贯彻实施过程中，专断权威也不得不随之授权于各级政府官员。

一个“向上负责”的组织结构，其核心任务是高效率地完成自上而下的任务，为此构建的组织形式和过程则有悖于自下而上传达民意的职能。

向上负责制为自上而下的权力实施提供了有力工具，但随之而来的自下而上信息传达不畅则难以避免。

这一状况与卡理斯玛支配形式的逻辑是一致的：卡理斯玛权威不是基于自下而上的授权；恰恰相反，民众只是追随者，听从卡理斯玛权威。如此，法理权威基础只能徒为形式。

从“向上负责制”到“向直接上级负责制”。在卡理斯玛权威支配形式下，自上而下授权是官员听命于国家权力的制度安排，一如帝国历史上的官员向上对皇权负责。

卡理斯玛权威有创造力和革命精神，而官僚体制因其等级结构和文牍形式，恰恰以按部就班、墨守成规为特点，成为卡理斯玛权威的束缚，其行为常常与卡理斯玛权威的意图相悖。

官吏因规章制度所缚而谨小慎微，惰性日重，“忽大体，谨小法”，以至“法令日繁，治具日密，禁防束缚，至不可动，而人之智虑自不能出于绳约之内。故人材亦以不振”

第一，从历史上的君主官僚制转变到新中国，其支配形式及其权威类型有了重要变化。但是，官僚体制在支配形式中的从属地位和合法性基础没有根本变化，其基本特征如向上负责制、授权代理等方面有明显的历史继承性。

第二，随着官僚体制的扩大、延伸及其垄断性加强，其内在机制和弊病更为加剧放大，官僚体制与领袖、民众等关系的紧张也随之积累加深。

试图通过政治运动来解决卡理斯玛权威与官僚权力之间的紧张，但由此产生的政治和经济领域的动荡反而加剧了合法性危机。

卡理斯玛权威、官僚权力与民众三者间的紧张在这一支配形式下难以找到一个长期稳定的平衡点。久而久之，卡理斯玛权威因民众拥戴热情的降低而衰落，官僚体制因其常规化过程时常打断而弱化，民众热情在卡理斯玛权威灵验不再的过程中逐渐消磨殆尽。

但是，历史的途径依赖力量是强大的。已有的组织的、利益的、观念的制度力量仍然试图补苴罅漏，修复旧的框架，因此许多做法表现出重新加强卡理斯玛权威的努力，例如强化在意识形态领域中的管控，强化政治教化方面的一系列努力等。

历史上官僚体制的种种特点至今依然存在，即向上负责制、非正式制度靡行、内在组织机制与最高专断权间的矛盾与冲突，等等。

理论贫困状况导致许多有关政府行为的研究工作停留在故事描述或就事论事的讨论，或引入大而化之的抽象概念或理论比喻泛泛而谈，缺乏分析力度。因此，政府行为的研究工作正进入一个收益递减阶段，即经验观察仍在不断积累，但没有显著的知识增长。

具体说来，我借鉴近年来的组织理论，特别是经济学中有关不完全契约和新产权理论，提出一个“控制权”理论视角，来认识政府内部各层级间诸种控制权的分配组合，为分析不同的政府治理模式和行为方式提供一个统一的理论框架以及相应的分析概念和实证意义，

我将理论分析定位在政府科层组织的三级管理层次上；然后分三步展开和阐述这一模型：首先借鉴经济学的新产权理论，引入一系列的有关分析概念和研究问题，如不完全契约、产权、剩余控制权和组织权威关系等，在这个基础上提出控制权的三个维度。其次，应用这一分析框架，重新审视一个熟悉的政府治理模型——“行政发包制”模型。再次，将控制权理论加以扩展，提出一个统一的理论模型，用以解释中国政府内部各种控制权的不同分配形式，以及相应的政府治理模式。然后，应用这一模型来分析环境保护领域中不同层次间的权威关系和相应的政府行为。

委托—代理模型（Jensen and Meckling 1976）强调，由于委托方和代理方之间的信息不对称和目标各异，组织设计的关键在于激励机制的安排，使得代理方的利益与委托方的目标保持一致，而采取与组织目标一致的行动（Gibbons 1998，Kerr 1975）。

这一思路的前提假设是，在现实生活中，任何契约都无法将组织间或组织内部（如雇主与员工间）关系的诸多可能性全部考虑在内。由于无法制定完备契约（complete contract），资产的使用不能在事先完全确定，因此任何谈判达成的契约通常都由资产所有者持有剩余控制权（residual right of control），即所有权者占有和控制契约规定之外所剩余的资产使用权。

在以上三级政府模型中，委托方、管理方和代理方三者之间的关系因为控制权分配的不同而变化。

在传统的韦伯式科层政府组织中，委托方与代理方的关系体现在正式权威基础上，通过上下级指令传达执行机制加以实现。但是，委托方也可能采取另外一种治理形式，将政策目标“发包”给管理方，包括赋予管理方实际执行和激励设计的控制权。委托方与管理方之间的权威关系因此会产生微妙但重大的变化。

控制权的分配还可能采取更为微妙的形式。阿吉恩和梯若尔（Aghion and Tirole 1997）在不完全契约理论框架下讨论了组织内部的正式权威（formal authority）和实质权威（real authority）。正式权威指基于组织正式地位的权威，而实质权威则指占有信息之上所实际拥有的权威。

区分正式权威和实质权威的一个意义在于，即使在正式权威没有发生明显变化的情形下，一个领域的实际控制权也可能会以非正式形式转移到管理方手中，治理模式也随之经历重大变化。

·目标设定权，即组织内部委托方为下属设定目标任务的控制权。

·检查验收权，即在目标设定权基础上，检查验收契约完成情况的控制权。检查验收权是附属于目标设定权的。

·激励分配权，针对管理方下属的代理方的激励设置以及考核、奖励或惩罚其表现的权力，也包括契约执行中的组织实施、资源配置等控制权。

实际运行中，控制权的分离和在各部门间的不同分配形式是司空见惯的。

详细比较了行政逐级发包制和雇佣制之间的治理差异的四个方面：行政权分配，财政及预算控制，考核评估和雇员激励。

首先，中央政府（委托方）通过正式或非正式的协商过程，设立具体目标或者政策方向（如污染物削减比例、生育率等等），将这些政策目标“发包”给中间政府（如省、市级政府部门）。然后，中央政府行使检查验收权，定期检查、评估中间政府上交的政策实施成果，以确保作为承包商的中间政府如期按约完成政策目标。最后，行政发包制模型的关键是将激励权以及具体实施过程的控制权赋予作为管理方（承包商）的中间政府。

管理方扮演承包商的角色，其中心任务是确保如期按约向委托方“交货”。

第一，在任务落实阶段，管理方为了保证圆满完成任务，有激励使用实施权，向代理方施加压力，使其努力工作，完成任务。

第二，与此相应的是，在这一阶段管理方会行使激励分配的控制权，使得代理方的行为与管理方的目标相吻合。

第三，在委托方的检查验收过程中，管理方和代理方有共同的利益来确保契约所要求的“货物”能够被委托方接受。所以，他们有激励采取各种应对策略来隐瞒问题，使得验收过程不出纰漏，顺利完成。因此，周雪光（2010）所讨论的基层政府间共谋行为，最为可能发生在检查验收阶段。

这里的基本思路是，控制权的不同分配形式导致了作为委托方的上级与作为承包商的管理方的不同目标函数以及相应的行为方式：委托方关心上交货物的质量，因此其检查过程意在确保地方官员（代理方）所上交任务的真实程度；与此相反，管理方（承包商）关注的是发包契约所规定的任务目标，特别是委托方认可接收“货物”的可能性。

在承包治理模式中，验收权控制在委托方手中，而激励权则由管理方把握和行使。

我们的研究角度区分出三种偏离行为。第一类偏差行为反映了管理者在其管辖区域内行使各自控制权的做法。

第二类情形指管理方及其下属的代理方在政策执行过程中采取各种“变通”策略来达到上级要求。

第三类情形指在检查验收过程中，管理方与代理方共谋来掩盖问题，确保契约“货物”按期如约上交。

在行政发包制中，管理方的前两类行为是合理的，因为它拥有激励设置和任务实施的控制权。只有第三类情形中的偏差行为才是从实质上违反了发包契约的规定。

在发生危机或重大活动时，委托方可能通过高度动员的手段将所有控制权暂时地但有效地回收在自己手中，从而导致了“发包制”治理模式向“高度关联型”治理模式的转变。

换言之，“发包目标”确定之后，目标实施的控制权在很大程度上掌握在作为承包商的管理方手中。

环保领域各种控制权的分配形式与行政发包制的特征是吻合的：委托方（国家环保部和省环保厅）保留目标设定权和检查验收权，而作为承包商的管理方（市环保局）拥有实施和激励分配的控制权。

在这个意义上，虽然目标是由委托方设定，但检查验收的结果来自委托方和代理方间的谈判。因此，检查验收过程的灵活性弱化了目标设定的实际控制权，使得实际上的目标设置接近于经过双方协商过程的结果，即目标设置实际上近似于委托方和承包方通过谈判而定。

从表面上看，这些做法可能会被解释为管理方和代理方之间应对委托方检查的共谋活动。但“控制权”理论提供了一个完全不同的解释。在我们看来，市环保局的上述做法可以被解释为作为“承包商”排除外界干涉的合理行为，即它在更为知情的前提下，行使属于它的激励分配控制权。

一个重要原因是县环保局和市环保局有长期互为依存的共生关系，这些调整是双方在不同时间点上持续不断社会交换的一部分；从整体上来说，各方都因此而受益。

在这一治理模式中，委托方只关注市环保局是否完成政策目标，但将实际实施的权力和激励分配权交给市环保局，使得后者可以按照其需要行使激励机制。

可见行政发包制并不是一个一成不变的稳定形式，而是面临不断地波动、有可能向其他治理形式转变的可能性。

这一理论思路的核心是不同控制权在政府不同层次和机构间的分配组合以及由此所导致的政府内部不同层次间权威关系的变化。

一种极端情况下，委托方可能保留所有的控制权，从而导致一个“高度关联型”的治理模式。但是，这类治理模式通常伴随着高度动员机制，成本巨大。在另一极端情况下，委托方可能把某一特定领域的各类控制权都授予管理方，从而导致一种类似联邦制的治理模式。在这一分析框架中，行政发包制只是多种控制权分配形式之一，即委托方拥有目标设置权和检查验收权，但将激励设置的控制权给予管理方。

运动式治理的突出特点即是（暂时）打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。

该政体对社会改造具有强烈的使命感，并把拥有与社会改造相适应的超凡禀赋作为自己的执政合法性基础。

国家运动的实际发生，需要同时具备三个条件：一是国家对社会改造有强烈抱负或面临强大的绩效合法性压力，因而对社会改造的态度比较积极甚至激进；二是国家的基础权力严重滞后，致使国家无法通过制度化、常规化和专业化途径实现社会改造目标，不得不采用运动这样的激进手段；三是国家的专断权很大，在采用激进手段时无需经过社会同意，社会也无法制约

本章的中心思想是：运动型治理逻辑的产生和延续反映了中国国家治理面临的深刻挑战和困难，反映了特定制度环境中产生的治理逻辑。面对国家的治理规模和多样性，官僚体制基础上的常规型治理机制难以胜任，时常力不从心，表现出组织失控和失败；而运动型治理机制正是针对常规型治理机制失败而产生的（暂时）替代机制或纠正机制。

这两者的紧张表现在，常规机制的强化导致组织趋于结构刚化、边界高筑，从而抑制运动型机制；而运动型机制和过程又会打断常规过程，削弱官僚体制的稳定性和效率。

而启动运动型治理机制的主要意义，即在于它打断了原有的常规机制和节奏，使得整个官僚体制进入一个高度关联、急速运转的状态，导致了政府治理模式的转化，即从“行政发包制”或“松散关联制”转化为“高度关联制”。

操纵信息的可能性引起了弘历对地方属官动机的猜疑。这一不确定性诱发了双方的过度反应。

随着自上而下、定调定性的高压政策，从督抚到州县官吏都放弃了信息处理、判断理解的独立性，带着“完成任务”的有色眼镜去寻找阴谋和谋反者，为这一事件的荒唐发展起到了推波助澜的作用。

中华帝国的国家形态自秦的郡县制度以来，虽历朝历代均有修订更动，但中央集权的实质可以说是一脉相承。

换言之，来自组织制度的“按章办事”规则超越了技术要求，循规蹈矩内化为第二天性，从而塑造了官僚的基本行为定式。

这一制度有其弊病：即规避风险、墨守成规、刻板僵化，为制度之牢所禁锢等特点。

中国历史上形成的官僚组织制度与韦伯式现代官僚制度有重要的不同。与现代资本主义时期的韦伯式官僚组织不同，中国历史上“把分封诸子功臣，直接食于其封国封邑的方式，改作‘以公赋税重赏赐之’、‘以俸禄给养之’的方式”，这一官僚体制自秦王朝一统天下时就已见雏形

王亚南（1981）指出了中国官僚体制的包容性、延续性、贯彻性：“欧洲专制时代的学术、思想与教育并不像它们以前在所谓政教统治时代那样与政治结合在一起。反之，在中国却不同，中国文化中的这每一个因素，好像是专门为了专制官僚统治特制的一样，在几千年的专制时代中，仿佛都与官僚政治达到了水乳交融的调和程度”（第43页）。

从韦伯的分析思路来审视对比韦伯式官僚组织与中国官僚体制，我们可以指出后者的以下突出特征：第一，与韦伯式官僚组织的法理理性基础不同，中国官僚体制是建立在家产制之上的，“家长”（皇帝）有至高绝对权力，即皇帝有干预官僚体制任何层次和过程的“专断权力”。

第二，这一体制的核心是“向上负责制”，即官僚体制的官员受皇权指派在各地代皇帝执政；因此，皇帝有专断权力来干涉下属官员的决策和晋升。

第三，与以规章制度为本的韦伯式组织不同，中国官僚制度对官吏的约束长期以“道德”为本，以“仁政”为表。

第四，以上的官僚体制特点意味着，组织内部的非正式关系有极为重要的作用。

韦伯式官僚体制与中国官僚体制形成鲜明对比：韦伯式官僚制度的核心是作为组织结构和组织行为基础的规章制度。自上而下的约束机制和自下而上的保护机制都以规章制度为本；韦伯式官僚在规章制度下谨慎行事，因为这些冷冰冰的规则给他们提供了基本的行为规范和保护。结果是，对规章制度的关注、修订和执行成为官僚体制演变的一个重要动力。与此相反，中国官僚制度的核心是由上下级间的忠诚、信任、庇护关系交织而成的向上负责制。

在这个意义上，中国的官僚体制不仅是一个组织制度，而且是一个人际关系交错相连的社会制度。由此，我们不难看到中国官僚制度下的组织行为：首先，官员趋于规避风险。

在向上负责制中，上级的主观判断评价重要，因此小心翼翼、避免出错成为行为准则。其次，官员们关注投资于人际关系，特别是强化上下级间私人关系，以降低风险，在出现问题时可以得到庇护。再次，揣摩上级意图成为官僚行为的一个重要表现。在这一体制中，向上负责制和评价的不确定性导致了下级官员对自上而下的意图指令极为敏感。揣摩意图，察言观色，拿捏分寸，成为下属应对上司的重要能力。事事上报，会被认为没有能力，把问题上交；而隐瞒不报，可能担上欺君罔上的罪名，导致大难临头。

盘根错节的人际关系为降低风险、疏通关节起到了重要作用，而这些做法是以弱化官僚体制的正式制度为代价的。无怪乎，在这一体制中，上下级信息流通成为一个突出问题。

同类组织形式因制度背景不同也可能有不同的交易成本。如果官僚体制的常规机制在运行中出现问题，导致交易成本的急剧上升，就诱发了寻求其他组织形式的努力，促使新的组织形式应运而生。

地方性差异使得这一体制不得不允许政策在各地执行的灵活性，而灵活性诱发偏离行为，加剧了上下级间的猜疑和失控

“在外敌环伺、内寇猖獗的情况下，或者是君主欲大有作为的时候，管理机构保守因循、效率低下的积弊就成为极大的障碍。所以，君主意欲发愤图强，最主要的斗争对象就是官僚集团”（第6页）。当一种治理机制负荷累累、积弊日久时，便产生了不堪重负的交易成本；如此，国家治理运作中必须另辟蹊径，寻找一个可以（暂时）替代官僚体制常规机制的机制——这就是我们下面讨论的运动型治理机制。

孔飞力区分了官僚君主制中两种上下有序的权力：常规权力（routine power）和专断权力（arbitrary power）。前者建立在官僚体制的等级结构和规章制度之上，以常规程序和文牍制度来处理日常事务；而后者则来源于君主超越官僚体制的最高权力。

官僚机器一旦运转起来，有自身节奏轨迹，其惯性和惰性都难以有效制约，并不总是按照君主意志行事，时常有失控倾向。而且，这些规则一旦切实行使，也会束缚君主手脚。

君主不得不用成文法规来约束成千上万为他服务的官僚，以确保他们每个人都按照体现他的利益与安全的行政程序行事。与此同时，他对于如何保持自己的特殊地位、超官僚权力和自主性，也会理所当然地感到关切。结果，他不得不持续斗争挣扎，以避免自身的官僚化

君主任意干涉官僚体制过程的专断权力是其最高权力的体现，运动型治理机制则是这一权力有力实施的表现方式，即皇权通过运动型治理机制来打断官僚机制的惯性过程，将官僚体制的运行重新纳入君主意图期待的轨迹之上。

向上负责的制度造就了官员两重性：一方面，日常工作中小心翼翼，避重就轻，规避风险；另一方面，一旦把握上司意图，则积极跟进，以求赏识。

“官僚君主制”体制中的专断权力是建立在传统权威和皇权“受命于天”的卡理斯玛权威双重合法性之上。

一旦卡理斯玛权威建立，在领袖与追随者之间关系中，领袖不是体现或表达民意，而是指出追随者的义务和责任；官僚体制则是按照卡理斯玛权威的意图和指令行事的一个组织机器。卡理斯玛权威需要不断的“奇迹”和各种神秘化仪式来维系和强化人们对君王的超凡禀赋的认同。中国传统文化中，特别是汉代罢黜百家、独尊儒术以来的“天道观念”与皇权的卡理斯玛权威息息相关。

在现代社会，卡理斯玛权威并非完成了历史使命后全身而退，销声匿迹；恰恰相反，在现代社会的制度建设过程中，卡理斯玛权威还可能会经过一个常规化过程而以新的形式生存下来，继续发挥着巨大作用；这一情形在不同社会背景下均存在

韦伯指出，卡理斯玛常规化的一个重要渠道是“组织设施卡理斯玛化”（charisma of office），即某些特定组织形态获得了超凡禀赋的特征，从而成为卡理斯玛权威的化身。“

任何社会都有中心价值观念以及相应的制度设施，如中国社会的儒家伦理以及相应的君臣父子等级秩序。社会制度一方面反映在价值观念之上，一方面建筑在稳定的组织基础之上。“正是社会制度的这一双重性——组织的必然性和它们与价值中心的密切关系——为我们提供了切入点来理解世俗与超常如何在制度构建的过程中不断融合为一体。”（

这里讨论的另外一个重要含义是执政党统管意识形态的重要性。卡理斯玛权威的常规化不仅需要稳定的组织基础，而且需要建立在社会中心价值之上。如果放任意识形态“自由化”或多元化，就会对隐含着卡理斯玛权威的组织制度产生疑问，削弱或挑战其权威性。

执政党长期以来的人事管理原则是又红又专。这一原则落实在组织结构上，表现在党务干部以红为主，不要求专业知识，因为其使命不是处理日常事务，而是执行自上而下的动员指令，因此政治忠诚至关重要。

而在政府部门，则以“专”为主。在同一部门，党政两条线并行，红专各司其职，但以红统专

从以上有关卡理斯玛权威常规化的角度来看，这一标准恰恰是从党政两条线上来确保运动与常规双重机制，既要服从自上而下的指令，又能在所在位置上恪尽职守。

与中国历史上运动型治理机制相比，当代中国的党务系统有更为广泛的作用：一方面它成为常规权力的制约机制，另一方面它成为贯彻专断权力的意图的动员设置，通过政治动员方式来实现目标，如：发展经济、“维稳”，等等（冯仕政2011）。

我们可以认识中国官僚体制的一个突出特点：即把行政问题转化为政治问题的趋向。

专断权力凌驾常规权力之上，而后者也发展出种种应对、制约前者的策略，导致了运动式治理的局限性和代价，其中代价之一是失控的危险性。

趋于听命的官员可能在高度动员的旋涡中推波助澜，导致运动超出预期的目的。

运动型治理机制本身的失控倾向对于专断权力造成了新的威胁，这些非意料的后果为运动型机制的启动和行使在无形中设置了限制条件。

运动型治理机制的最大特点是，暂时叫停原科层制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图。但是，运动式治理本身突破常规、集中资源和注意力的特点，常常为不同群体借此追求利益和诉求提供了契机，导致失控的危险和高昂的交易成本。

首先，运动式治理常常发生在组织环境突变的情形下，如重大灾害、危机，官僚体制无法以常规机制应对之时。其次，当某一重大事件暴露出官僚体制常规机制的严重弊病，这为当权者启动运动型治理机制提供了口实和契机。

第四，运动型机制的作用之一，是对在国家政策执行过程中各地方政府表现出的灵活性的纠偏和规范边界。我们常常观察到，整治过程中对个别案例严厉惩处，以儆效尤；但惩处做法和对象有很大的随意性，令人感到治标不治本，痼疾难除。

以上讨论隐含着常规与运动互为因果的循环过程：官僚体制的常规机制越发达，其组织失败越是凸显，从而更有可能诱发运动型治理机制；而后者的启动有可能造成失控局面，打断社会正常节奏，迫使国家治理回归常规轨道之上。

而运动型治理机制恰恰是针对常规机制，旨在打断常规过程、治理常规过程的惰性与失控。在这个意义上，运动式治理可以解读为应对这一组织失败、校正其积习惰性和偏离轨道的机制，常规机制本身即是运动的对象。在更一般意义上，运动型机制针对常规机制无力完成，甚至是抵制专断权力意志的情形所启动的替代机制。

历史上由来已久的运动型治理机制以各种形式持续下去，反映了体制内在的深刻矛盾在中国历史不同时期并没有得到质的改变。

由于政府内部没有真正的竞争市场，人际关系的重要性有利于滋生盘根错节的利益集团。

运动型治理机制则是君主官僚制中对组织失败的修复机制之一，在较短时间、较小范围内启动运行，成为国家治理制度逻辑的一个重要组成部分。

而政治动员和运动式治理为官员、民众超越常规渠道的行为和利益追求提供了重要契机，有可能导致无组织的集体行为，威胁统治秩序。

既然国家的专断权力必须建立在超自然的卡理斯玛权威基础上，而且这一权威必须得到民众认可，那么国家必须对民众的信仰、敬畏和恐惧做出反应。

在制定经济政策过程中，政府内部通过谈判达成共识是中国政治运作的一个重要特点。

这一制度安排导致了市环保局面临多个委托方和来自不同方向的要求，因而容易产生多重目标的冲突。一方面，市环保局的主要职能在于执行自上而下的环境政策和管制措施；另一方面，它必须服务于地方政府的目标。

环境管制领域的另外一个突出特点是，其检验技术、统计手段、测量标准等方面都存在大量的模糊性。与信息的不确定性（不完备性）或不对称性不同，模糊性指在同样信息条件下人们会有不同的解释和理解（March and Olsen 1976）。

信息模糊性造成的组织问题产生于对同一信息的不同解释，因此不会因为信息的增加而得到解决，针对信息不完备问题采取的对策无法解决这一问题；针对信息不对称情况而采取的激励设计也难以奏效。

我们列举了环保领域中管制部门所面临的种种环境特点：多个委托方、多重任务目标以及信息、标准和技术的模糊性。这些因素意味着，与上级政府部门相比，下级部门拥有更多的地方性知识和技术处理能力，这使得它们在和上级政府部门进行合法性申诉和互动中有更大的谈判能力，在有关资源分配、考核标准、工作负荷、责任分担等方面的讨价还价过程中拥有更大的谈判空间。

博弈论的有关模型指出，“谈判能力”可以归结于这样的问题，即谈判各方关于对方愿意妥协的信念是什么，以及关于对方对自己愿意妥协的信念是什么？（McMillan 1992：47）。换言之，在谈判甲乙双方中，如果甲方得知乙方妥协的意愿如何，以及得知乙方对甲方妥协意愿的把握程度，那么甲方的谈判能力就会大大增加。

正如博弈论正式模型已经证明的，如果参与各方拥有完备信息，那么谈判过程一定会达成有帕累托效率的谈判结果（Rubinstein 1982）。

有关谈判研究最有意思和富有挑战的地方恰恰在于，参与一方或双方存在信息的不完备性，即一方对于对方意图或承诺的信息不完备或不确定

已有博弈论模型指出，耐心（patience）是增强谈判能力的重要资源（Rubinstein 1985）。在谈判过程中，拥有更多耐心的一方有可能获得更大的“蛋糕”份额，这是因为在讨价还价的过程中，缺乏耐心或无法承受时间拖延的一方不得不做出更多的让步。

对下级代理方而言，时间拖延的成本甚高，时间压力成为诱发其行为方式的一个重要因素。

还有一种所谓“编织理由博弈”（framing game）的可能性，即代理方针对某一特定做法或结果，通过事后编织自圆其说的理性解释的形式来说服上级部门接受其做法或后果。这种博弈类型产生的关键原因在于信息的模糊性：由于同一种信息或情况可能会有不同的解释，这种模糊性给代理方带来了解释和自圆其说的空间。

科尔奈（Kornai 1992）观察到，社会主义国家经济形态中的权威关系具有家长式的特征，即上下级之间不是单纯的正式权力关系，而是类似于家长制度下的庇护关系，社会关系在其中的互动过程中起着重要作用。

非正式谈判博弈的一个重要机制是“多维度交易”，即不同形式的资本（政治资本、社会资本、经济资本）通过多维度的互动而相互转化，成为解决相关问题的有效工具（Bourdieu 1986，Geertz 1978）。

上述非正式谈判博弈的一个重要行为意义是，风险规避的代理方有很强的激励去投资社会资本，以便在谈判中增强讨价还价的筹码。

即下级部门不能拒绝自上而下的指令部署，无法自行选择退出与上级部门的互动

这类“上有政策，下有对策”情形在下一章的“共谋现象”中会进一步讨论。我们将代理方这一反应策略称为“准退出”选择策略，即代理方被迫接受上级命令，但在随后的执行过程中通过不合作的方式隐蔽“退出”。

在高度动员状态下，如果代理方采取与正式权威相悖的行为，其受到严厉惩罚的风险急剧上升；因此，代理方最佳策略是“准退出”，即表面上接受自上而下的要求，在不利的高压环境下小心翼翼地保护自己。

然而，非正式博弈也是有成本的，需要其他领域的或其他形式的资本，特别是需要特殊社会关系构成的社会资本。

在上述分析框架中，代理方的策略集包括了三种策略：正式谈判博弈通常表现为信号博弈，非正式谈判博弈则表现为轮流出价博弈，而准退出策略导致了下一轮的执行博弈。

在高度动员的过程中，代理方对于自上而下的各种要求规定极其敏感，反应迅速，全力以赴应对之。

省环保厅在2008年由常规到运动模式的转变，不是源于省环保厅与各市环保局之间内在互动的结果，而是来自组织外部环境的震荡冲击。